75%的借調干部憂慮期滿去向

　　——“您如何看待借調干部”問卷調查報告

　　借調”干部，顧名思義，就是被從各個單位臨時“借”到上級機關工作的干部。借調干部作為一個特殊群體，在發揮其重要作用的同時，也面臨著諸多需要進一步解決的問題。

　　身份尷尬的借調干部最大的憂慮是什么？借調干部借調期滿后將何去何從？為此，人民論壇雜志聯合人民論壇網、人民網做了“您如何看待借調干部”的問卷調查，共有2643人參與投票，人民論壇記者調查采訪了45名借調干部，有效參與人數總計2688人。

　　47%受訪者認為“人少事多”是“罪魁禍首”

　　在回答“您所知道的借調干部是因為什么原因被借調”這個問題時，47%的受訪者認為是“借調的單位人少事多，需要人手”，25%認為是“為保證某項重大項目或賽事的順利進行”，22%認為原因是“自己的能力強，工作出色”，19%認為“原單位領導或同事排擠”，8%選擇“自己也不清楚原因”，另有20%選擇“其他”。

　　對此，中山大學政治與公共事務管理學院的潘進良認為，借調現象的表層原因：“一是借調單位臨時性工作量激增；二是借調單位由于種種原因出現編制緊缺，而現有的工作人員又無法完成既定任務；三是借調單位在一段時間內缺少某方面的人才，如網站建設維護、外語翻譯等，而又不能在短時間內通過招考等方式進行補充。”

　　某些重大項目或賽事的成功舉辦，也確實凝聚著很多借調干部的辛勞。比如在北京奧組委工作的4000多名工作人員中，有3000多人是從中央和北京市以及其他省市黨政部門或事業單位選調借調的人員。

　　“借調現象之所以長期存在，您認為原因是什么？”35%的受訪者選擇“因機關編制限制而產生”，30%選擇“因借調決策人員或者被借調人員自身發展需要等而產生”，26%選擇“因機關人才短缺而產生”，15%選擇“因機關工作增多而產生”，另有19%選擇“其他”。

　　對此，國家行政學院公共管理部教授李軍鵬認為最根本的原因，是人員編制管理不能適應政府全面正確履行職能的需要。而我國政府行政管理事務缺乏中央專有事務與地方專有事務的劃分，這是造成大量借調干部現象的深層體制原因。

　　75%借調干部的憂慮：借調期滿將何去何從

　　“您認為借調干部最大的焦慮是什么？”59%的受訪者選擇“沒有歸屬感，覺得自己是‘局外人’”，45%選擇“解決編制遙遙無期”，28%選擇“同工不同酬”，18%選擇“工作任務繁重”，4%選擇“思念家鄉，想念親人”，另有10%選擇“其他”。

　　“如果您是借調干部，您最關心的問題是什么？”75%的受訪者選擇“借調期滿后自己將何去何從”，22%選擇“如何利用借調的機會提高工作能力”，9%選擇“如何按時保質地完成工作”，另有7%選擇“其他”。

　　在百度里有一個“借調吧”，里面的帖子大部分都在宣泄借調干部的無奈與焦慮，機關里的“第三世界”、“等外公民”、懸在半空的“漂一族”等詞語也成了他們描述自我的關鍵詞，對未來的擔憂經常是才下眉梢，又上心頭。

　　一位基層借調干部這樣說：“從06年至今，我被借調到縣紀委工作。現在原單位已經不把我看作該單位的人了，紀委也從來沒有把我看作是‘自己人’，有的‘同事’甚至看我的眼神都有一種高高在上的感覺。我現在真是騎虎難下了：回去？丟不起那個人啊！留下？又沒有一點希望；評優、提干，兩邊都輪不著，白白浪費了我三年的大好光陰。”

　　還有網友說：“把你借調過來，就是看你人老實又能干活。現在一些單位養著許多吃閑飯的老弱病殘，發福利的時候一個都不能少，借調人員卻得不到相同的待遇，而是要分出個三六九等，論功行賞。有時候還要被單位的人瞧不起，真應了魯迅的那句詩：‘橫眉冷對千夫指，俯首甘為孺子牛。’”

　　華東科技大學公共管理學院教授陳海春是個“老借調”，他的感受就是：“低姿態、勤工作、觀大勢”。他說：“借調，尤其是在中央國家機關借調，是一個‘當孫子’的經歷。當然，會當‘孫子’也是一種本事，否則也就難以當上‘大爺’。正如美國的一句名言：背不起十字架，就戴不起皇冠。”

　　而對于另一部分被借調人員來說，借調往往被他們視為普通公務員晉升的階梯，于是，當他們有機會踏上借調征程的時候，就會期待在一定時間內正式調入借調單位，以重新規劃自己的人生。但是這一希望又往往因編制限制而遲遲不能實現。

　　山東省一位農信社的管理人員告訴記者：“借調”是農信社人才匱乏、體制僵化的產物，“編制”卡住了很多人的前途。正是如此，一些業務能力很強的借調人員多年之后仍找不到自己應有的位置。

　　有網友留言道：“說起借調，真是如人飲水，冷暖自知。從開始時的躊躇滿志，到現在的無可奈何，也許接下去就是后悔不已吧？”

　　對于借調干部的這些憂慮，楊建順教授認為要借助法律來保障借調干部的權益，“被借調人員權利、義務和責任應法定化。被借調人員的借調期間、工資福利、人事關系乃至借調期滿之后的待遇等，都可以通過法定的規范予以規定，也可以確立合同制，在借調合同中予以明確，同時，針對被借調人員的權利利益往往容易受到侵害或者被忽視的現狀，應當完善相應的權利救濟機制。”

　　96%的受訪者認為借調并不能更好地促進工作

　　在回答“在新形勢下，您認為哪一種干部流動方式能更好地促進工作”這個問題時，53%的受訪者選擇“輪崗”，46%選擇“交流”，14%選擇“掛職”，選擇“借調”的受訪者只有4%。也就是說，96%的受訪者認為借調并不能更好地促進工作。

　　相對來說，掛職、輪崗、交流都比借調規范，在《公務員法》中，規定的公務員交流方式只有三種：調任、轉任和掛職鍛煉，借調只字未提。正因如此，《公務員法》起草小組成員之一、國家行政學院宋世明教授說：“在借調的問題上，希望各地能夠真正貫徹實施《公務員法》。”

　　“您怎么看待干部借調現象？”51%的受訪者認為干部借調現象“是黨政機構的人力資源結構不夠合理的表現，應該堅決杜絕”，32%認為“是對現行的人事制度的一種變通性的補充，需要正確對待和引導”，18%認為能“適應當前工作的需要，能夠在短期內確保重大項目的順利完成”，另有9%選擇“說不清楚”。

　　在回答“您認為借調存在的最大問題是什么”時，45%的受訪者選擇“容易引起借調決策者的權力濫用甚至是權錢交易等腐敗”，37%選擇“借調不具有法律規范的支撐，屬于體制外、制度外的一種“非正式”的人才流動和公務協助方式”，35%選擇“被借調人員的權益沒有得到充分保障”，25%選擇“借調制度還不完善，在具體運作層面存在諸多不確定性”，另有2%選擇“其他”。

　　迄今為止國家尚沒有制定施行專門規范借調行為的統一制度或者法律規范，只是在個別領域或者個別地方頒布施行了一些層位較低的規范性文件，如《北京市建設委員會借調人員管理暫行辦法》、《哈密市借調人員管理暫行規定》等。在其他許多領域和地方，在許多情況下，“借調就是各部門一把手的權力”，“沒有制度的約束必然導致借調的隨意性”。正是由于借調在制度上的缺位、在法律規范中的失語及在具體操作中的隨意性，使得借調過程中較易出現腐敗現象。

　　2006年1月1日，《公務員法》正式實施。在此前一段時期及實施以后，“清理”成為各地對借調人員較為普遍的做法。比如黑龍江省就正式發文清理借調人員。

　　陳海春教授認為，現在關鍵是要進行體制改革，減少上級機關不該做的事情，少用些借調干部，讓大家各司其職，各得其所。

　　楊建順教授則極力強調通過法律手段解決借調難題，“對借調公務員實行依法規制，首先應當制定和完善相應的法律規范，統一確立借調的基本制度，并通過一系列的程序、標準和準則，甚至通過必要的授權立法，全面建立和完善借調的相關法律規范。”(執筆：人民論壇編輯杜鳳嬌)

　　借調者說

　　借調生活的苦與樂

　　我是抱著多學習點東西的態度被借調到北京的，一開始覺得很新鮮。后來發現很多借調人員甚至成了干活的主力。原來機關的同志，只指揮不干活。而借調人員呢，則成了被指揮的對象。我們都戲言說，借調的同志都有“三不怕”：不怕加班、不怕辛苦、不怕老婆。另外還有“三怕”：怕放假、怕過節、怕周末。

　　現在對于借調來說最主要的問題是，借調單位或者被借調單位對借調人員的職業生涯沒有系統規劃，在很大程度上存在隨意性，不利于人才的長期培養，時間長了不能發揮人才的積極性。而且有的單位，借調人員太多，長此以往，基層對上級借調單位政令的權威性會產生疑問。因為一旦借調人員都成了主力，那好多政策都會以下級借調人員的視野來制定，不一定能統籌兼顧各方情況。比如有的部門，實際上并不需要借調人員，如果借調人員后，肯定會存在一種現象，就是大家都沒有什么事情做。借調人員如果回原單位一說，就會讓人以為上級單位工作原來是這樣的呀，是這么無所事事，就會嚴重降低借調單位的威信。

　　(雨田)

　　干活的多是借調和掛職的

　　去年10月，我們省級行政主管單位說要完成一項任務，其實就是將本來就應該是他們份內的職責借著省級領導的一次會議精神，擴大化成立了一個“辦公室”，要借調一些本科畢業、專業對口、熟悉基層的人員。我們原單位的人事部領導，帶著公司大領導的口諭(真的一張紙都沒有見到)把我帶到現在這個辦公室。來的時候就沒有說要待多久，只是說先去鍛煉。像我們這些基層來的，哪里用得到你的專業知識，平時就是寫文件、跑腿、打雜。干活的多是借調和掛職的，正式公務員什么都不干。做得好是別人的功勞，做不好就等著挨罵。在這里壓力大工作重，真希望明天我就可以回到我原單位去上班，要不只好跳槽了。

　　(劉斌)

　　我是請首長“疏通”后才到崗的

　　我從當知識青年開始，就在領導身邊工作。作為公社書記的勤務員，早上給首長打洗臉水，晚上給首長打洗腳水。到了北京，我不過是“重操舊業”罷了。每天早上，打開水、抹桌子、拖地板；每天晚上，清理桌面、關飲水機、關門關窗是我的必修課。因為，時任我校駐京辦主任的朋友說某司想從我校借調一個人，但希望年齡小一些，我那年43歲，司長嫌我年齡偏大，我是請首長“疏通”后才到崗的，哪能不珍惜？！沒想到，桃李不言，下自成蹊，后來這位領導對我說，正是你這樣做，才在部里站住了腳跟兒。

　　(陳海春)

　　3作為一種非正式的人才交流和公務協助方式，借調在發揮其積極作用的同時，往往也難免諸多尷尬。這種尷尬不僅因為借調本身在具體運作層面的諸多不確定性，而且還因為借調的非正式性，因為借調不具有法律規范的支撐，屬于體制外、制度外的一種“非正式”的人才流動和公務協助方式

　　機關里的借調干部是一個特殊群體。不過，我對這個特殊群體之特殊性的認知，并不是基于其處于如何弱勢的地位或者強勢地位，而是指其存在自有合理性，其所處的地位與非借調群體不一樣，尤其是現行制度中很少有借調的專門規定，從公務員制度來看，借調處于正規的交流制度之外，屬于一種特殊的交流形式。

　　借調的存在理由：彌補現行制度下存在的間隙

　　借調現象廣泛存在于機關之間，這本身說明現行制度下存在一定的間隙，需要以借調的方式來加以彌補。這樣分析，倒不是要專門強調所謂“存在的就是合理的”，而只是想確認借調這種現象雖未得到法律規范的支撐，卻依然能夠廣泛地發揮其效應，這種現象本身就值得從法政策學的角度進行審視。而從法政策的角度探尋解決途徑，就有必要探討借調的存在理由或曰產生借調的原因。

　　導致借調產生的原因有很多，諸如因機關工作增多而產生的借調，由于機關人才短缺而產生的借調，由于機關編制限制而產生的借調，由于借調決策人員或者被借調人員自身發展需要而產生的借調，或者由于前述數項共同作用的結果而產生的借調，等等。無論是哪種理由促成的借調，在最初幾乎都有三方面的“合謀”：其一，對于借調單位來說，既不用給被借調人員發工資和福利，或者只需承擔與正式員工相比較少的工資和福利，又無需承擔培養責任(或者較少承擔這方面責任)，很是實惠；其二，對于被借調單位來說，雖然需要調整人手接替相應崗位，有時甚至還需招用臨時人員來完成相關工作，因而往往難免存在幾分不便。但是，通過派出人員，或者因此招用臨時人員，不僅可以實現“流水不腐”、激發人才活力的目標，而且還可以做到人力資源的充分利用，實現相關單位之間的信息往來和資源共享，促進相關單位的人才交流和資源優化組合；其三，對于借調決策人員來說，可以在編制限額內完成相關任務，在這種非正式的人才流動過程中實現領導藝術的提升，實現人才交流的最大效應，且避免了諸多被動。而對于被借調人員來說，借調往往被視為普通公務員晉升的階梯。于是，讓自己踏上這一階梯，期待在一定時間內正式調入借調單位，以重新思考和規劃自己的人生，意義當然深遠而重大。

　　在這些合力的作用下，不僅機關對借調樂此不疲，而且被借調者往往也是喜出望外，期盼由此而拉開新的人生序幕。在沒有獲得被借調機會的人看來，“被借調了”本身就是一種憧憬，是一種令人羨慕、向往的晉升捷徑，為獲得這種機會，有些人會不惜多方“疏通關系”；對于已經獲得了這種機會的人來說，則要進一步拓展視野，轉換觀念，拼命工作，以換取借調單位領導的肯定或者欣賞，使得未來本不怎么確切的去留問題變得更具有正面發展的穩定性或者確切性，為著重要機遇的到來而盡力拼搏。

　　借調的尷尬處境：正是借調的隨意性，使得借調的負面效應往往難以避免

　　但是，作為一種非正式的人才交流和公務協助方式，借調在發揮其積極作用的同時，往往也難免產生諸多尷尬。這種尷尬不僅因為借調本身在具體運作層面的諸多不確定性，而且還因為借調的非正式性，因為借調不具有法律規范的支撐，屬于體制外、制度外的一種“非正式”的人才流動和公務協助方式。由于借調的這種非正式性，在某些情況下借調也可能導致對相關權益甚至對既有秩序和法律規范的侵害。

　　例如，我國《公務員法》規定了交流也規定了回避，對“交流與回避”的相關制度和程序設專章予以明確，對交流的方式、交流過程中各方主體的權利、義務和責任關系等皆有明確的規定。并且，伴隨著與之配套的相關法規、規章乃至其他規范性文件的不斷制定施行，無論調任、轉任還是掛職鍛煉，都在法治軌道上健康發展。與之相對，盡管借調在現實中普遍存在，也發揮著重要的作用，但是，借調在公務員法上的定位卻很尷尬。“借調制度不完善”，這可以說是人們的一種共識。《公務員法》雖規定了作為正式交流形式的調任、轉任和掛職鍛煉，卻未對“借調”作出任何規定，并且，迄今為止國家尚沒有制定施行專門規范借調行為的統一制度或者法律規范，只是在個別領域或者個別地方頒布施行了一些層級較低的規范性文件，如《北京市建設委員會借調人員管理暫行辦法》、《哈密市借調人員管理暫行規定》等。在其他許多領域和地方，在許多情況下，“借調就是各部門一把手的權力”，“沒有制度的約束必然導致借調的隨意性”。

　　正是借調的隨意性，使得借調的負面效應往往難以避免，也成為了人們討論借調問題所普遍關注的熱點。關于該不該實施借調、該如何實施借調以及該從哪個單位借調誰，借調與公務員法所確立的職位分類、崗位責任制等處于什么關系，等等，這方面的基本制度闕如。相關程序規范闕如，沒有任何手續就借調，往往只是某位領導的一個電話，甚至只是一句話，就完成了借調。這種隨意性也許就是使某些被借調人員處于尷尬局面的罪魁禍首。同時，由于其隨意性，對于某些希望得到被借調機會的人來說，也是極為不公平；由于其隨意性，對于某些獲得被借調機會的人來說，權利利益往往也很難得到充分保障——可能使其“漂”在機關之間，“既不在原單位，也不在借調單位，被擱置在培訓中心，如同懸掛在空中，找不到一個可以支撐自己的定點與位置。”《組織部長前傳》的作者大木曾經親歷的沒有固定的辦公桌、沒有福利，即使有福利也要減半的那種被借調人員處境的尷尬，便成為了難以避免的結局。不僅如此，被借調者“為了做出讓領導滿意的成績”，往往會格外賣力，甚至得了病也“硬是咬著牙沒有影響一天工作”。在這樣尷尬的狀態下，緣何能夠做到如此地步的付出？皆源于一種慣性思維：領導滿意，就有正式調進來的可能，也就能避免“漂”在機關里的尷尬。而這種慣性思維依托于一種不確定性。

　　這種不確定性源于人治，它使得借調形式能夠激發被借調人員的積極能動性，有助于實現“活性化”。但是，另一方面，它也往往伴隨著諸多負面效應，不僅有被借調人員的權利利益受損，而且有借調決策者的權力濫用甚至是權錢交易等腐敗，還會有因被借調人員“正式調進來的可能”轉變為現實，對按照公務員錄用、晉升的既有規范和秩序本該獲得那個職位的人的權利利益的侵害。為了避免或者減少這種負面效應，便有必要對借調公務員實行依法規制。

　　拷問“弱勢地位”與“風光境遇”背后的利益紛爭

　　借調，這種現象并不是中國所獨創，在許多國家都存在，而且比較普遍，是人事行政多樣化、柔性化的體現，也是相關法制確認并提供支撐的正式制度。

　　其實，在我國目前這種制度背景下，借調群體除了人們公認的所謂弱勢地位之外，更多的還是令人羨慕的風光境遇。這兩方面的境況都是存在的，并且，根據我對這方面情況的了解，與前一種境況相比，后一種境況即令人羨慕的風光境遇要更多一些、更普遍一些，因而也就更加令人羨慕。這也是為什么許多人期待被借調甚至千方百計地爭取被借調機會的原因所在。被借調后往往會轉為正式任用，為被借調者拉開人生新的一幕，這也是許多人寧愿忍受被借調期間的諸多苦楚的動力所在。

　　無論是所謂弱勢地位令被借調者受挫、追悔，還是所謂風光境遇讓被借調者成長、懷念，這其中都具有極強的不可捉摸性或曰不確定性，這種不確定性乃是伴隨諸多借調過程的一個最突出的特點。這種不確定性，無論是對制度改革的推進還是對被借調人員本身權利利益的維護來說，都是需要認真研究、仔細琢磨并積極應對的。被借調群體的權利利益是否受到了侵害？被借調群體的權利利益受到了什么侵害？被借調群體的什么權利利益受到了侵害？是否存在保護被借調群體權利利益的法律規范和制度？應當如何完善相應的法律規范和法制度？從另一方面來看，是否存在逆差別現象，即被借調者通過借調獲得了更多的權利利益，是否具有正當性和可支持性的問題，也是值得關注的。再者，在這種“隨意性”的背后，是否存在著權力濫用或者權力尋租？是否存在權利濫用或者不當得利？總之，對于被借調者在被借調過程中的各種權利、義務和責任，以及對于借調單位和被借調單位及其任用權者的相關權利、義務和責任，都應當制定相應的規范。將借調納入制度規范的范疇，為其建立和不斷完善相應的機制，依法進行規制，這是我們所討論借調問題的必然歸宿。

　　“借調”，借過是要“還”的

　　“原則上不得借調人員”，這應當成為借調公務員制度中的一個原則。在中國推進改革開放和法治政府建設的過程中，伴隨著“三定方案”改為《三定規定》，行政部門主要職責、內設機構和人員編制呈現出法制化傾向，以《公務員法》為基本法的各項公務員法制不斷充實完善，包括職位分類、崗位責任制等制度得以推進，公務員錄取和晉升“凡進必考”、“凡升必考”的機制亦基本構筑起來，“借調”應當是針對特殊情況或者臨時情況而特設的一種例外。例如，機構要精簡，而各種行政任務、政治任務或者社會任務依然鋪天蓋地般壓在實行“精簡”之后的行政機關身上，壓在精簡之后留下來的人員身上，使得相關部門和在編人員感到力不從心，難以勝任，為應對這種制度轉換之際的臨時狀況，“借調”可以發揮重要作用。

　　借調標準和程序應明確化、規范化。盡管是例外，但借調必須是一項法制度，而不應是“隨意性”的現象，不應是靠領導的一句話決定是否借調以及借調誰、如何借調等問題的隨意性現象。這種隨意性現象是與公務員法治相悖的。從公務員法制的角度來看，首先是如何在公務員法律關系中給借調定位的問題，其次是將借調標準和程序明確化、規范化的問題。雖然借調是臨時性的，但是，它依然是公務推行的一種形式，所以，對相關公務的性質和要求要有全面而準確的把握，對從事相關公務的被借調人員的標準(包括資格、能力尤其是專業對口、特長發揮問題等)以及應當履行的相關程序(一定的評價、考核以及審查機制)都應當有明確的規定。

　　被借調人員的借調期間、工資福利、人事關系乃至借調期滿之后的處遇等，都可以通過法定的規范予以規定，也可以確立合同制，在借調合同中予以明確，同時，針對被借調人員的權利利益往往容易受到侵害或者被忽視的現狀，應當完善相應的權利救濟機制。為了解決因借調而產生的冗員，目前許多部門采取了“清退”做法。從信賴保護的角度來看，這種做法似乎欠妥。但是，從公務員法治的角度來看，這種做法又具有其很強的合法性甚至合理性。因此，針對這種情況而建構相應的補償機制或者相應的過渡轉換機制，也就成為了制度建設必不可少的重要一環。但是，我們強調對被借調人員的權利救濟，絕不意味著“借調”一定時期以后就應當“正式調入”借調單位。“借調”，借過是要“還”的，豈可據為己有？要正式調入，則必須走“調任”的交流途徑。通過“借調”而調入的情形，從公務員法治和公平正義理念的角度來說，應當是越少越好。

　　(作者系中國人民大學法學院教授、博導)

　　曾經被借調的名人(延伸閱讀)

　　陳錫文：2003年后，任中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村小組領導小組成員兼辦公室主任，中央黨的建設工作領導小組成員。1994年至1998年被借調在中央財經領導小組辦公室工作。

　　梁保華：現任省委副書記、江蘇省省長。先后在太倉縣新湖公社勞動鍛煉，借調蘇州地委報社工作；1970年1月太倉縣委工作人員、縣委辦公室副主任。

　　王岐山：1982年，中共中央書記處農村政策研究室借調走了王岐山，從此他步上從政之路，官至國務院副總理。

　　曾蔭權:1977年升任高級政務官，借調馬尼拉亞洲開發銀行工作，研究菲律賓和孟加拉的供水系統及鐵路發展計劃。

　　周濤：2005年6月接受了北京奧組委的邀請，離開央視主持人崗位，任新聞中心綜合處副處長，在奧運會結束后被任命為中央電視臺文藝中心副主任。

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